הוראות חוק השוללות זכויות סוציאליות מנכים מהורים שכולים מאלמנים ומאלמנות מגמלאי צה"ל ומגמלאי שירות המדינה הנמצאים במאסר

לכבוד                                                                                                                                     7/10/09         כב' ראש ממשלת ישראל , מר ביבי נתניהו

כב' סגן ראש הממשלה ושר הביטחון, מר אהוד ברק

כב' שר לביטחון פנים, מר יצחק אהרונוביץ

כב' שר הרווחה והשירותים החברתיים, מר יצחק הרצוג.

כב' שר האוצר , ד"ר יובל, שטייניץ

נכבדיי.

 הנדון: הוראות חוק השוללות זכויות סוציאליות מנכים מהורים שכולים מאלמנים   ומאלמנות מגמלאי צה"ל ומגמלאי שירות המדינה הנמצאים במאסר

"נזקי טבע" הינם בבחינת גזרה משמים, שהאדם לומד להתמודד ולחיות איתם ואילו "נזקי מדינה" הינם בבחינת גזרה מארץ, שהאדם אם יחפוץ יכול לבטלן.

בספר החוקים של מדינת ישראל, קימות הוראות חוק, המצויות בחוקים סוציאליים, השוללות תגמולים ו/או גמלה ו/או תשלומים, מהורים שכולים, מאלמנים ואלמנות, מגמלאי צה"ל ומגמלאי שירות המדינה הנמצאים במאסר. לנוכח פגיעתם הקיצונית של הוראות חוק אלו בזכיות יסוד: בזכות לכבוד, בזכות לקניין, בזכות לביטחון סוציאלי, בזכות לשוויון ובזכויות יסוד נוספות המוגנות על ידי כללי המשפט החוקתי הישראלי והוראות משפט זכויות האדם הבינלאומי אנו מתכבדים לפנות לכב' ולבקשכם להביא לביטולן של הוראות חוק אלה, מספר החוקים של מדינת ישראל, כפורט להלן:

חוק שירות המדינה (גמלאות) {נוסח משולב} תש"ל 1970

סעיף 56 לחוק שירות המדינה (גמלאות) (נוסח משולב) תש"ל 1970 קובע:

" נמצא אדם במאסר על פי פסק דין של בית משפט מוסמך שדן אותו למוסר של שלושה חודשים או יותר – לא תשולם לו כל קצבה בעד הזמן שהוא במאסר ".

חוק שירות הקבע בצבא הגנה לישראל (גימלאות) התשמ"ה 1985

סעיף 61 לחוק זה קובע:

" נמצא אדם במאסר לפי פסק דין של בית משפט מוסמך שדן אותו למאסר של שלושה חודשים או יותר – לא תשולם לו כל קצבה בעד הזמן שהוא במאסר ".

חוק הביטוח הלאומי ( נוסח משולב ) תשנ"ה 1995

סעיף 325 לחוק זה קובע:

" הנמצא במאסר על פי פסק דין של בית משפט שדן אותו למאסר של שלושה חודשים או יותר, לא תשולם לו כל גמלה בעד הזמן שהוא במאסר ".

חוק הנכים ( תגמולים ושיקום ) תשי"ט – 1959 {נוסח משולב }

סעיף 40 לחוק זה קובע:

" נכה המרצה עונש מאסר – לא ישולם לו תגמול בעד תקופת מאסר אך קצין התגמולים רשאי להורות שהתגמול, או מקצתו ישולם לאדם שהנכה חייב במזונותיו ".

חוק משפחות חיילים שנספו במערכה ( תגמולים ושיקום ) תש"י – 1950

סעיף 18 לחוק זה קובע:

" מקבל תגמול המרצה עונש מאסר – לא ישולם לו תגמול בתקופת מאסרו, אך קצין התגמולים רשאי להורות שהתגמול המגיע לו, כולו או מקצתו, ישולם למי שהמקבל חייב במזונותיו או למי שנתון להשגחתו ".

חוק נכי מלחמה בנאצים תשי"ד - 1954

סעיף 23 לחוק זה קובע:

" נכה המרצה עונש מאסר – לא ישולם לו תגמול בעד תקופת מאסרו, אך הרשות המוסמכת רשאית להורות שהתגמול או חלק ממנו ישולם לאדם שהנכה חייב במזונותיו ".

יודגש, כי הוראות חוק אלו פוגעות בזכויות יסוד: הזכות לכבוד, לקניין, לביטחון סוציאלי, לשוויון, ולזכויות סוציאליות, כדברי בית המשפט העליון, הינן  זכיות יסוד.

הוראות חוק אלו אינן עומדות לכאורה, בפסקת ההגבלה לסעיף 8 של חוק יסוד כבוד האדם וחירותו,

אינן עולות לכאורה, בקנה אחד עם ערכי מדינת ישראל, אינן לתכלית ראויה ואינן מידתיות.

הוראות חוק אלו פוגעות בעקרון השוויון בכך שמפלות בין גמלאי צה"ל ו/או שירות המדינה לעומת גמלאי נושאי משרות שלטוניות ו/או ראשי מועצה וסגניהם ( ראה פירוט בהמשך ).

הוראות חוק אלו פוגעות בעקרון השוויון בכך שמפלות בין נכיי צה"ל לבין נכי הביטוח הלאומי, לעניין המאסר. על פי חוק הנכים וחוק משפחות חיילים שנספו במערכה כתוב בתקופת המאסר ואילו בחוק הביטוח הלאומי כתוב מאסר משלושה חודשים ומעלה.

הוראות חוק אלו שוללות זכויות סוציאליות שאושרו לזכאים על פי דין, בעילה שהם נמצאים במאסר, דבר המהווה "ענישה כפולה" וזאת בנוסף לעונש שהוטל עליהם בבית המשפט בהליך הפלילי, ומבלי שבית המשפט שקל הוראות אלו בשיקוליו לעונש.

על אף שזכויות סוציאליות אושרו לזכאים על פי דין שלילתם מאדם הנמצא במאסר, הינו צעד קיצוני הפוגע בזכויות היסוד של אדם, בזכותו להתקיים בביטחון ובכבוד במסגרת משפחתו, ביתו ומדינתו. ההסדר הקבוע בהוראות חוק אלו, הינו הסדר מקל מאד על שלילת הזכויות הסוציאליות, תוך פגיעה בשורה של זכויות יסוד נוספות ובהן הזכות להליך הוגן, לחירות, לכבוד ולחיי משפחה.

ראשית יצוין, כי הוראות חוק אלו מסמיכות את הרשות המנהלית לשלול, בהחלטה מנהלית בלבד, את הזכויות הסוציאליות, וזאת בניגוד לעקרון החוקיות במשפט הפלילי, שאין "ענישה כפולה" על אותה עבירה.

הוראות חוק אלו מאפשרות שלילה של זכויות סוציאליות של מי מהזכאים הנ"ל, הנמצא במאסר  וזאת על ידי קביעה כללית ושל הגדרה רחבה מאד של המושג "מאסר" מחד ומבלי שנדרש כי האדם יורשע בגין הפרת הוראות מרכזיות בחוקים סוציאליים אלו ו/או עבר עבירה שיש עמה קלון בזמן שירותו בצה"ל או בשירות המדינה מאידך. בהקשר זה יצוין, לדוגמא, כי בית המשפט העליון האמריקאי קבע בפרשת Trop v. Dulles שסעיף בחוק האזרחות של ארצות הברית שאפשר שלילה של אזרחות בשל מעשה של הפרת אמונים הינו בלתי חוקתי היות והוא מהווה עונש אכזרי ובפרשת Mendoza-Martinez קבע בית המשפט העליון האמריקאי כי נקיטה של הליך של ביטול אזרחות במקום הליך פלילי הינו בלתי חוקתי.

לא זו אף זו, הוראות חוק המנוסחות באופן כללי ומבלי שנקבעו להן תקנות ו/או קריטריונים לביצועם, אקט השלילה, נעשה באופן אוטומטי, ללא כל התראה מוקדמת וללא מתן אפשרות להשמיע נימוקים ו/או נסיבות שיצדיקו מניעת שלילת הזכויות. מצב זה מטיל את האדם ומשפחתו ל"מדרון חלקלק ותלול" שסופו מי יישורנו. משמעות הדבר הינה הפרה חמורה של הזכות להליך הוגן. הפרה זו הינה אנושה במיוחד בשל מהותה של הזכות לכבוד, לקניין, לביטחון סוציאלי, לשוויון, נשוא ההליך המדובר. קרי, היות ועסקינן בהליך שתוצאתו עלולה להיות שלילה של הזכיות הסוציאליות שהינם זכיות יסוד, קיומו של הליך נהלי זה בנוסף להליך הפלילי, הינו בלתי מידתי ואינו מקיים את דרישת פסקת ההגבלה לנקיטת האמצעי שפגיעתו פחותה.

הוראות הדין המצויות במספר חוקים סוציאליים  שעניינם, שלילת קצבת גמלה ו/או תגמולים ותשלומים לאדם המרצה עונש מאסר,עונש שנגזר עליו בהליך פלילי. גמלאי עובדי המדינה ו/או גמלאי צה"ל ו/או נכי צה"ל ו/או נכי הביטוח הלאומי ו/או הורים שכולים ו/או אלמנים ואלמנות  ( על פי חוק חיילים שנספו במערכה או חוק נפגעי פעולות איבה ) המרצים עונש מאסר, קובעות כי לא תשולם להם קצבת הגמלה ו/או תגמולים ו/או תשלומים בעד תקופת המאסר . הוראות אלה  קובעות שלילת הזכויות הסוציאליות שאושרו בדין בתקופת המאסר. דבר זה גורם לבעיות כלכליות, פסיכו סוציאליות ומשפחתיות רבות, למשל פגיעה במקור ההכנסה היחיד של האדם ו/או המשפחה, גירושין תחלואה מוגברת וכו'.

הוראות חוק אלו פוגעות בזכויות יסוד: הזכות לכבוד, הזכות לביטחון סוציאלי, הזכות לקניין, הזכות לשוויון ובזכויות סוציאליות שאושרו כדין.

הזכות לשוויון, אשר נפגעת כתוצאה מכך שהוראות אלה, הקובעות שלילת הזכויות הסוציאליות שאושרו בדין, בתקופת המאסר מתייחסות רק לגמלאי עובדי המדינה ו/או לגמלאי צה"ל ו/או לנכי צה"ל ו/או לנכי הביטוח הלאומי ו/או להורים שכולים ו/או לאלמנים ולאלמנות ( על פי חוק חיילים שנספו במערכה או חוק נפגעי פעולות איבה ) המרצים עונש מאסר,וקובעות שלא תשולם להם קצבת הגמלה ו/או תגמולים ו/או תשלומים בעד תקופת המאסר. בעוד שהוראות אלה לא חלות על גמלאים נושאי משרות בשלטון: שרים ח"כ, שופטים דיינים וכו' וכן ראשי מועצות וסגניהם. מצב זה גורם כאמור לפגיעה בעקרון השוויון ולאפליה.

שלילת הזכויות הסוציאליות רק לאוכלוסיה הנ"ל, מהווה אפליה פסולה של קבוצות חלשות באוכלוסיה כגון נשים ונכים. שלילת זכויות אלה הינה "ענישה כפולה" והטלת "פיצויים עונשיים" ופגיעה לא מידתית, כמשמעותה, בפסקת ההגבלה וכי מדובר בפגיעה בזכויות אדם לכל דבר ועניין. לאור זאת מתעצמת הטענה בדבר האפליה הפסולה של גמלאים,נשים, הורים שכולי ונכים, שכן ניתן יהיה למצוא מקרים בהם שני גמלאים שפרשו ומקבלים קצבת גמלה זהה, בתקופת מאסרם, יופסק תשלום קצבת הגמלה לאחד, בעוד שני ימשיך לקבל את קצבת הגמלה גם בתקופת מאסרו, וזאת רק בשל היות האחד גמלאי שירות המדינה ו/או צה"ל, והיות השני מקבל קצבת גמלה, מאותה מדינה אבל הוא גמלאי שנשא משרה בכירה בשלטון. כך, למשל, גמלאי צה"ל לא יוכל לקבל קצבת גמלה חודשית בתקופת מאסרו ( ואם הוא גם נכה ו/או הורה שכול ו/או אלמן לא יקבל גם את תגמולים ) לעומת נשיא מדינה, ראש ממשלה, שר,ח"כ וכו', ימשיך לקבל את קצבת הגמלה גם בתקופת מאסרו, למרות ששניהם הועמדו לדין פלילי ונגזר עליהם עונש מאסר בפועל.

מאחר והשוויון מעוגן כזכות יסוד חוקתית, הרי שהמדינה לא יכולה להורות בניגוד לו ואינה יכולה להפלות בין גמלאיה. כמו כן, לביהמ"ש היכולת לבקר הוראות מסוג זה, ואף להביא לבטלותן.

היבט נוסף שחשוב לציין הוא שביום 1.1.08 נכנס לתוקפו צו ההרחבה לביטוח פנסיוני מקיף במשק לפי חוק הסכמים קיבוציים תשי"ז 1957. שר התעשייה המסחר והתעסוקה בתוקף סמכותו לפי סעיף 25 לחוק הסכמים קיבוציים ציווה כי תורחב תחולתן של הוראות ההסכם הקיבוצי הכללי שבין לשכת התאום של הארגונים הכלכליים לבין ההסתדרות הכללית וכי הוראות המורחבות שבתוספת יחולו על כל העובדים והמעבידים בישראל.

נשאלת השאלה האם הוראו חוק אלה, לעניין המאסר, חלות גם על קצבאות הפנסיה שיקבלו גמלאי צה"ל ו/או שירות המדינה על פי חוק פנסיה חובה? האם הם יחולו רק על חלקו של המעביד ( המדינה ) או גם על חלקו של העובד בקצבת פנסיה צוברת זו?

המסגרת הנורמטיבית

חוק שירות המדינה (גמלאות) {נוסח משולב} תש"ל 1970

סעיף 56 לחוק שירות המדינה (גמלאות) (נוסח משולב) תש"ל 1970 קובע:

" נמצא אדם במאסר על פי פסק דין של בית משפט מוסמך שדן אותו למוסר של שלושה      חודשים או יותר – לא תשולם לו כל קצבה בעד הזמן שהוא במאסר ".

חוק שירות הקבע בצבא הגנה לישראל (גימלאות) התשמ"ה 1985

סעיף 61 לחוק זה קובע:

" נמצא אדם במאסר לפי פסק דין של בית משפט מוסמך שדן אותו למאסר של שלושה    חודשים או יותר – לא תשולם לו כל קצבה בעד הזמן שהוא במאסר ".

                                                                                                                                                                                                                                                                                      חוק הביטוח הלאומי ( נוסח משולב ) התשנ"ה 1995

סעיף 325 לחוק זה קובע:

" הנמצא במאסר על פי פסק דין של בית משפט שדן אותו למאסר של שלושה חודשים או       יותר, לא תשולם לו כל גמלה בעד הזמן שהוא במאסר ".

חוק הנכים ( תגמולים ושיקום ) תשי"ט – 1959 {נוסח משולב }

סעיף 40 לחוק זה קובע:

" נכה המרצה עונש מאסר – לא ישולם לו תגמול בעד תקופת מאסר אך קצין התגמולים  

רשאי להורות שהתגמול, או מקצתו ישולם לאדם שהנכה חייב במזונותיו ".

הוראה 40.12 להוראות אגף השיקום במשרד הביטחון

סעיף 7 להוראה קובע:                                                                                                                                                                     "  לנכה המרצה עונש מאסר לא ישולמו תגמולים והטבות בזמן תקופת המאסר".

סעיף 8 להוראה קובע:                                                                                                                                                                    

" בתקופה בה שוהה הנכה במאסר אין נצברים כספים לטובתו – אלא שזכאותו לתגמול  

בתקופת המאסר – פוקעת ".

מהאמור לעיל עולה שמדובר ב"סנקציה מנהלית" המוטלת על הנכה בנוסף ל"סנקציה     הפלילית" שהוטלה עליו ולמעשה הסנקציה המנהלית הינה עונש נוסף לעונש הפלילי שהוטל

על הנכה.

מההוראה הנ"ל ניתן ללמוד כי למרות שבסעיף 40 לחוק הנכים כי לנכה המרצה עונש מאסר  

לא ישולם לו תגמול בעד תקופת מאסרו, הרי באה ההוראה ומציינת שנכה במאסר לא יהיה

זכאי לא לתגמולים וגם לא להטבות. שלילת ההטבות מנכה שבמאסר לא נקבעה מפורשות

בחוק. ולמעשה הרשות המנהלית מרחיבה את שלילת הזכויות שלא כדין.

עוד יודגש, כי על פי סעיף 11 להוראה אין לקצין התגמולים כל שיקול דעת לשלם תגמולים   

ומכאן ניתן להבין שמדובר בעונש נוסף לעונש הפלילי ומדובר למעשה בענישה כפולה על אותה   עבירה.

עונש פלילי מאסר בפועל ( +קנס כספי ) + הפסקת תגמולים על פי סעיף 40 לחוק הנכים + הפסקת   

ההטבות על פי הוראה 40.12.

חוק משפחות חיילים שנספו במערכה ( תגמולים ושיקום ) תש"י – 1950

סעיף 18 לחוק זה קובע:

" מקבל תגמול המרצה עונש מאסר – לא ישולם לו תגמול בתקופת מאסרו, אך קצין  

התגמולים רשאי להורות שהתגמול המגיע לו, כולו או מקצתו, ישולם למי שהמקבל חייב 

במזונותיו או למי שנתון להשגחתו ".

מן הראוי לציין כי אין הוראה של אגף שיקום משפחות במשרד הביטחון המתייחסת לאלמנה   

או הורים שכולים במאסר, כמו הוראה 40.12 המתייחסת לנכה במאסר.

חוק התגמולים לנפגעי פעולות איבה, תש"ל-1970 [תיקון אחרון: 12/11/08].

סעיף 4 לחוק זה קובע:

" תגמול לנכה [תיקון: תשמ"ב, תשמ"ח, תשנ"ו]
נפגע שכתוצאה מפגיעת איבה נגרמה לו נכות ודרגת נכותו נקבעה כאמור בסעיף 5, יהיה  

זכאי לתגמול והוראות סעיפים 4 ,4א, 4ב, 4ג, 4ד, 4ה, 4ו ; 7 ,7 ,6 ,5א, 7ב, 16 ,8, 18 ,17(ד) ו-  

(ה), 20א, 35 ,35 ,22ב, 35ג, 36ב, 39 ,37א, 42 ,40 ו-44 לחוק הנכים יחולו עליו, בשינויים 

המחויבים ". ( לענייננו ראה סעיף 40).

סעיף 7 לחוק זה קובע:

" תגמול לבני משפחה [תיקון: תשמ"ב, תשמ"ח, תשנ"ה, תשס"ד, תשס"ד(3), תשס"ה,  

תשס"ט]
(א)   גרמה פגיעת איבה למותו של הנפגע, יהיו בני המשפחה זכאים לתגמול והוראות  

סעיפים 8 ,8 ,7א, 8ב, 8ג, 10 ,10 ,9א, 10ג, 12 ,12 ,11א, 13 ,13א, 13ב, 13ג, 14 ,14א, 14ב, 21

18, 17, 15ב, 25 ,24 ,22ב, 29 ,29א, 29ג, 29ד, 29ה, 32 ,32 ,30א, ו-33א לחוק משפחות

חיילים יחולו עליהם, בשינויים המחויבים ". ( לענייננו ראה סעיף 18 ).

חוק נכי מלחמה בנאצים תשי"ד - 1954

סעיף 23 לחוק זה קובע:

" נכה המרצה עונש מאסר – לא ישולם לו תגמול בעד תקופת מאסרו, אך הרשות המוסמכת   

רשאית להורות שהתגמול או חלק ממנו ישולם לאדם שהנכה חייב במזונותיו ".

חוק אנשי צבא דרום לבנון ומשפחותיהם, תשס"ה-2004

מטרתו של חוק זה להסדיר את מעמדם של אנשי צבא דרום לבנון ובני משפחותיהם אשר   

מתגוררים בישראל ביום תחילתו של חוק זה.

סעיף 6 לחוק זה קובע:

" דינו של בן משפחה של איש צד"ל שנספה במערכה כדין בן משפחה של חייל שנספה   

כאמור בחוק משפחות חיילים שנספו במערכה, לכל עניין ודבר, לרבות לענין תגמולים 

ומענקים לפי החוק האמור, תקנות שהותקנו לפיו וכללים אחרים אשר חלים בעניינו, והכל 

בשינויים המחויבים ".

סעיף 7 לחוק זה קובע:

" דינו של איש צד"ל שלקה בנכות כדין נכה כאמור בחוק הנכים (תגמולים ושיקום) לכל ענין   

ודבר, ולרבות לענין קביעת נכות, תגמול ותשלומים לפי החוק האמור, תקנות שהותקנו לפיו  וכללים אחרים אשר חלים בעינינו, והכל בשינויים המחויבים ".

על פי סעיפים 6 ו- 7 לחוק זה על נפגעי צד"ל ומשפחותיהם חל סעיף 40 לחוק הנכים וסעיף 18  

לחוק חיילים שנספו במערכה, לעניין שלילת התגמולים במאסר. אולם בחוק זה הוסיף

המחוקק את סעיף 8 לעניין מענק הוקרה חד פעמי לאיש צד"ל.

סעיף 8 חוק זה קובע:

" (א) איש צד"ל זכאי למענק הוקרה חד-פעמי בשיעור של שלוש פעמים המשכורת הקובעת    על כל שנה שבה הוא שירת שירות בצד"ל ולמענק נוסף בשיעור של ארבעים אלף שקלים  

חדשים, בצירוף הפרשי הצמדה מהמדד הידוע ביום התחילה ועד המדד הידוע בעת כל

תשלום; לענין זה, "מדד" – מדד המחירים לצרכן שמפרסמת הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה.

(ב) שר הביטחון רשאי לשלול את זכותו של איש צד"ל למענקים כאמור בסעיף קטן (א), כולם  

או חלקם, אם הוא הורשע, בפסק דין חלוט, בעבירה על פרק ז' לחוק העונשין, התשל"ז-1977,  

או בעבירה של פשע חמור; לענין זה, "פשע חמור" – עבירה שדינה מאסר עשר שנים או יותר.

(ג) שר הביטחון ושר האוצר, באישור ועדת הכספים של הכנסת, יקבעו את אופן פריסת  

המענקים כאמור בסעיף קטן (א) לתשלומים חודשיים ולתקופה שלא תעלה על עשר שנים;  

שר הביטחון ושר האוצר יגישו לוועדת הכספים של הכנסת דין וחשבון שנתי לענין תשלום 

המענקים ואופן פריסתם ".

נשאלת השאלה האם סעיף 40 לחוק הנכים וסעיף 18 לחוק חיילים שנספו במערכה חל גם על   

תשלומי מענקים אלה שבסעיף 8 לחוק, ומענקים אלה ישללו מאיש צד"ל במאסר, בנוסף

לתגמולים?

בשנים האחרונות חלו תמורות משמעותיות, במדיניות הרווחה בישראל ביחסה של המדינה לאנשים עם מוגבלויות ולאוכלוסיות חלשות לכל הקשור לחקיקה סוציאלית לאוכלוסיה המבוגרת ולנושא הפנסיה.  תמורות אלו השפיעו גם על היקף הזכויות הסוציאליות להן זכאי האזרח המוקנות ע"י המדינה ורשויותיה.

כיום, החוקים הסוציאליים, מעניקים  זכויות בתחומי חיים רבים ומגוונים. היקף הזכויות מעניק לאזרח ביטחון סוציאלי. אולם "אליה וקוץ בה" חוקים סוציאליים אלו כוללים הוראות חוק עסקינן, השוללים זכויות סוציאליות מאזרחים הזכאים על פי דין לזכויות אלו, מאחר והם במאסר.

                                                                                                                                                      הוראות חוק עסקינן, פוגעות בזכויות יסוד ומינה וביה פוגעות גם בעקרון השוויון ואפליה בין האזרחים, תוך התייחסות להבדלים הקיימים לעניין זה בהוראות חוק אלו , בין נכים ו/או הורים שכולים ו/או אלמנים / אלמנות מביטוח לאומי לעומת אוכלוסיה זו המטופלת במשרד הביטחון.

כפי שצוין לעיל, הוראות חוק אלו עוסקות בשלילת זכויות סוציאליות לאדם במאסר.

על אף מרכזיותה של שאלת המאסר, המונח "מאסר" לא הוגדר בחוקים סוציאליים אלה.

( לדוגמא האם מאסר שהומר לעבודות שירות, נחשב מאסר על פי הוראות חוק אלו? ).

חוקים נוספים ו/או הסכמים ו/או הסדרים, המסדירים גמלאות לזכאים ושאין בהם הוראה לעניין הפסקת הגמלה לאדם במאסר

חוק גמלאות לנושאי משרה ברשויות השלטון, התשכ"ט 1969.

סעיף 1 לחוק זה קובע:                                                                                                                                                              " לנושאי משרה המפורטים בתוספת ולשאיריהם ישולמו, מאוצר המדינה גמלאות ותשלומים אחרים נוספים כפי שייקבע בהחלטות הכנסת והיא רשאית להסמיך לכך ועדה מועדותיה ".

סעיף 1א לחוק קובע את עניין גמלת פנסיה צוברת לנושאי המשרה.

על פי התוספת 1 להלן נושאי המשרה שהוראות חוק זה חלים עליהם:

נשיא המדינה, שר, חבר כנסת, שופט, רב ראשי, מבקר המדינה, נגיד בנק ישראל ומשנהו, דיין, קאדי וקאדי מד'הב.

כאמור אין בחוק זה כל הוראה השוללת את קצבת הגמלה לאחד מנושאי משרה הנ"ל באם ימצא במאסר.

חוק הרשויות המקומיות ( גמלאות לראש רשות וסגניו ) תשל"ז 1977.

סעיף 2 לחוק זה קובע:

" לראש רשות ולשאיריו ישולמו, מקופת הרשות המקומית, גמלאות ותשלומים אחרים נוספים כפי שייקבע בהחלטות הכנסת, והיא רשאית להסמיך לכך ועדה מועדותיה, תחילתה של ההחלטה הראשונה לפי סעיף זה היא מיום תחילת חוק זה ".

סעיף 1 לחוק זה מגדיר "ראש רשות" ראש ראשות מקומית, לרבות סגניו בשכר.

סעיף 3 לחוק זה קובע טובות הנאה אחרות, היוון ורציפות זכויות.

סעיף 5א לחוק זה קובע:

" (א) הורשע ראש רשות בעבירה פלילית וקבע בית המשפט, לבקשת היועץ המשפטי לממשלה או נציגו שהוגשה לפני מתן גזר הדין, שיש עם העבירה קלון, רשאי בית המשפט להחליט שראש הרשות לא יהיה זכאי לגמלה, כולה או מקצתה, לצמיתות או לתקופה שיקבע בית המשפט, ורשאי הוא לחייב את ראש הרשות להחזיר לרשות המקומית גמלה שקיבל ממנה, כולה או מקצתה.

(ב) נשללה גמלה מראש רשות כאמור בסעיף קטן (א) רשאי בית המשפט ששלל את הגמלה להורות שהגמלה שנשללה תשולם, כולה או מקצתה, למי שראש הרשות חייב בפרנסתם, כפי שיורה בית המשפט ".

כאמור אין בחוק זה כל הוראה השוללת את קצבת הגמלה לאחד מנושאי משרה הנ"ל באם ימצא במאסר.

מן הראוי לציין כי יש שוני מהותי בין חוק הנ"ל לחוק שירות המדינה (גמלאות) {נוסח משולב} תש"ל  1970 ולחוק שירות הקבע בצבא הגנה לישראל (גמלאות) התשמ"ה 1985. בחוק הרשויות המקומיות הנ"ל מדובר בראש רשות מכהן שמורשע בעבירה פלילית ובית המשפט מחליט בגזר הדינו גם לעניין זכאותו לגמלה ואילו בחוק שירות המדינה ובחוק שירות הקבע בצה"ל מדובר בגמלאי שעובר עבירה בזמן שכבר אינו משרת בשירות המדינה ו/או בצבא הקבע, קרי במשך כל שנות חייו אם ייגזר דינו למאסר, תופסק הגמלה. הבדל נוסף שלעניין חוק  הרשויות המקומיות מדובר בעונש אחד על עבירה אחת ואילו בחוק שירות המדינה וחוק שירות הקבע מדובר בענישה כפולה, עונש פלילי וסנקציה מנהלית כעונש נוסף על עונש המאסר הפלילי.

חוק תשלומים לפדויי השבי תשס"ה 2005 

סעיף 5 לחוק זה קובע:

" (א) מי שהוכר כפדוי שבי זכאי לתשלום חודשי בסכום של 1,000 שקלים חדשים, אשר ישולם לו כלהלן:

(1)  תשלום למפרע בעבור החודשים החל מה-1 בחודש שבו הגיש את הבקשה להכרה ועד תום החודש שבו הוכר כפדוי שבי;

(2)  תשלום חודשי החל מה-1 בחודש לאחר החודש שבו הוכר כפדוי שבי ועד שימלאו לו 67 שנים;

(3)  מלאו לפדוי שבי 67 שנים, ישולם לו באותה שנה, למפרע, סך כל התשלומים החודשיים עד תום אותה שנה בתשלום אחד; בשנה שלאחר מכן ולמשך כל ימי חייו של פדוי השבי ישולמו לו התשלומים החודשיים בתשלום שנתי אחד, ב-1 בינואר בכל שנה.

(ב)  ...........

סעיף 9 לחוק זה קובע:

" הזכות להגיש בקשה להכרה תתיישן בתוך שנתיים מהיום שבו שוחרר המבקש משבי האויב ".

אין בחוק זה כל הוראה לעניין הפסקת גמלה לאדם במאסר.

חוק תשלום קצבאות לחיילי מילואים ולבני משפחותיהם, התשס"ב 2002

סעיף 1 לחוק זה קובע:                                                                                                                                                                  " מטרתו להבטיח תשלום קצבאות לחיילי מילואים שנפגעו בתקופת שירותם עקב שירותם ולבני משפחותיהם של חיילי מילואים שנספו עקב שירותם, במקרים שחיילי המילואים או בני משפחותיהם אינם זכאים לקצבה מקופת גמל, או שזכאותם לקצבה מקופת גמל פחותה מזכויותיהם לפי חוק זה והכל בהתאם להוראות חוק זה ".

אין בחוק זה כל הוראה לעניין הפסקת הקצבה החודשית במקרה של אדם במאסר.

כאמור עסקינן, בסמכותו של הרשות המנהלית לשלול את קצבת הגמלה ו/או תגמולים ו/או זכויות סוציאליות מגמלאי צה"ל ו/או מגמלאי שירות המדינה ו/או נכים ו/או הורים שכולים ו/או אלמנים ואלמנות לפי סעיפי בחוקים סוציאליים.

הוראות כגון דא, מצויות בחוק שירות הקבע בצבא הגנה לישראל (גימלאות ) (נוסח משולב) התשמ"ה 1985,בחוק שירות המדינה (גימלאות) (נוסח משולב) תש"ל 1970, בחוק הביטוח הלאומי {נוסח משולב} התשנ"ה 1995, בחוק הנכים ( תגמולים ושיקום ) תשי"ט – 1959 {נוסח משולב }, בחוק משפחות חיילים שנספו במערכה ( תגמולים ושיקום ) תש"י – 1950 ובחוק חוק נכי מלחמה בנאצים תשי"ד – 1954 .חוק התגמולים לנפגעי פעולות איבה, תש"ל-1970 [תיקון אחרון: 12/11/08]. (להלן:החוקים הסוציאליים).

לאור ההיסטוריה החקיקתית של החוקים הסוציאליים הנ"ל, עולה כי כוונת המחוקק הסובייקטיבית בעת חקיקת חוקים אלה הייתה הענקת זכויות סוציאליות ו/או זכויות פנסיה לציבור העומדים בקריטריונים ובמבחנים שנקבעו בחוקים סוציאליים אלה. מנגד באו סעיפי החוק העוסקים בתקופת מאסר קובעים סעיפים אלה שיש לשלול את זכויותיהם של הזכאים הנמצאים במאסר. דהיינו, כאשר ישנו פסק דין הקובע כי אדם ישלח למאסר ואם לאותו אדם הרע לו גורלו והוא גם זכאי לזכויות סוציאליות ישללו זכויות אלה ממנו בעת מאסרו. – מעבר למצוי בעברו הסוציאלי של האדם – כי האדם הספציפי שהחוקים הסוציאליים העניקו לו זכויות כדין בעת מאסרו  יסכן את תקציב המדינה בעת שהייתו במאסר, כי המדינה מממנת את "כל צרכיו בכלא", ויש למנוע ממנו לקבל "כפל זכויות" מקופת המדינה ההולכת ומדלדלת ובכך הוא מסכן את עצם קיומה של החברה במדינה. יתרה מזו, יש לפרש את דבר החיקוק גם באופן אובייקטיבי, על רקע פיתוח שיח הזכויות בשיטת המשפט הישראלית. משילוב תכליתו האובייקטיבית של דבר החיקוק עם תכליתו הסובייקטיבית, עולה כי לא ניתן ליישם בימינו את כוונת המחוקק. מכל מקום יש לטעון שדרך הפעלתם של סעיפים אלה השוללים זכויות סוציאליות לחוקים הסוציאליים על ידי רשות הרישוי המנהלית וזאת בנוסף לעונש שמטיל בית משפט מוסמך בהליך המשפטי, חורגת מתכלית החוקים במובנה הסובייקטיבי והאובייקטיבי כאחד.

לחילופין, טענה נוספת היא שהרשות המנהלית מפעילה את שיקול דעתה בצורה שאינה מידתית או סבירה כאשר שוללת היא את הזכויות הסוציאליות, וכן כי החלטותיה נגועות בשרירותיות. ראשית, ניתן לראות כי החלטות רשות המנהלית אינן שוויוניות, ( רווקים לעומת נשואים, נכי צה"ל לעומת נכי המוסד לביטוח לאומי וכו' ) וללא עקביות בהחלטות הרשות. שנית, החלטות שלילה הזכויות הסוציאליות מתקבלות ללא אמות מידה ברורות, ועל כן שלילת הזכויות הסוציאליות לתקופת המאסר, על פי שיקול דעתו של פקיד הרשות היא שרירותית לחלוטין. עוד ניתן לטעון כי החלטות שלילת הזכויות הסוציאליות, אינן סבירות, לאור שקילתם של שיקולים זרים ואי שקילתם של שיקולים רלוונטיים אחרים, עובר להחלטת רשות המנהלית.

טענה נוספת היא כי הליך שלילת הזכויות הסוציאליות המנהלתי לפי סעיפי חוק אלה לחוקים הסוציאליים פוגע בזכויותיהם החוקתיות של הזכאים. לעניין זה ניתן לטעון הם כי שלילת הזכויות פוגעת בזכות יסוד כמו הזכות לקניין.

טענה נוספת שיש לטעון היא, כי הליך שלילת הזכויות הסוציאליות שם את הרשות המנהלית מעל לבית המשפט, ומעניש את הזכאים לזכויות הסוציאליות ענישה כפולה, לאחר שכבר נגזר עונשם בבית המשפט, בגין עבירות אותן ביצעו. כך, ניתנת לרשות הרישוי הסמכות להחליט למעשה, כי העונש אשר נגזר על האדם בהליך הפלילי אינו מספק ועל כן תפעל להענישו ביתר שאת. עוד מוסיפים הם, שבניגוד לנאמר במפורש בסעיפי חוקים אחרים כי בנוסף לעונש הנגזר בהליך הפלילי יחולו גם הליכים נוספים משמעתיים וכו' ( ראה לדוגמא, בסעיף 69א לפקודת התעבורה – כי פסילה שהוטלה על נהג עקב צבירת נקודות רישוי תחול בנוסף לכל עונש אחר ) כאן אין הוראת חוק המאפשרת כפל ענישה.

הליך לפי סעיפים אלה השוללים זכויות סוציאליות, הינו הליך מנהלי הכפוף לביקורת שיפוטית, אשר נועד למנוע "סכנה עתידית" בתקציב המדינה, כך עולה מטענת המדינה שבעת מאסרו מקבל אסיר ספציפי זה "כפל גמלה" מהמדינה,  ולא אמצעי עונשי כהליך פלילי. לדידה, אין תמא בכך שלגמלאי נושא משרה ציבורית ו/או ראש מועצה וסגנו שלילת קצבת הגמלה מהם יכולה להיעשות רק במסגרת ההליך הפלילי בבית המשפט ולא בהליך מנהלי שהינו מחוץ להליך הפלילי. מדובר כאן בכפל ענישה ואפליה כלפי הזכאים לזכויות הסוציאליות על פי דין. בנוסף, שלילת הזכויות הסוציאליות הינה פוגעת בזכויות יסוד של הזכאים לזכויות אלה כדין,. לחילופין, ניתן לטוען כי ככל שהליך שלילת הזכויות הסוציאליות פוגע בזכויות חוקתיות, הרי שהדבר נעשה בניגוד לדרישת סעיף 8 לחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו, היות שהשלילה היא לא לפי חוק ההולם את ערכיה של מדינת ישראל ונועד לשמור על זכויותיהם החוקתיות של כל הזכאים לזכויות סוציאליות כדין. עוד ניתן לטעון כי הפגיעה, ככל שהיא קיימת, הינה בלתי מידתית, ומופעלת בהיעדר חלופה פוגענית פחות אשר תגשים את תכלית החוק.  עוד ניתן לציין, כי ההחלטות בדבר שלילת זכויות סוציאליות של הזכאים הנמצאים במאסר, אינן סבירות, ואינן לתכלית ראויה.

טענת ראשונה עוסקת בתכליתם של סעיפי שלילת הגמלה ו/או התגמולים בתקופת המאסר, לחוקים הסוציאליים והשלכותיהם על סמכותה של הרשות המנהלית להוציא את האמור בסעיפים אלה מהכוח אל הפועל. אעמוד עתה על פרשנותו התכליתית של סעיפים אלה, אשר לשונם כדלקמן:

" מקבל תגמול המרצה עונש מאסר – לא ישולם לו תגמול בתקופת מאסרו, אך קצין התגמולים רשאי להורות שהתגמול המגיע לו, כולו או מקצתו, ישולם למי שהמקבל חייב במזונותיו או למי שנתון להשגחתו ".

( ראה, לדוגמא, סעיף 18 לחוק משפחות חיילים שנספו במערכה (תגמולים ושיקום) תש"י 1950 )

לפי שיטת הפרשנות המקובלת במחוזותינו, בחינת פירושו של סעיפי חוק אלה נעשית בשלושה שלבים. ראשית נבחנת לשון החוק התוחם את מרחב המשמעויות האפשריות שניתן לתת לסעיף החוק. לאחר מכן נבחנת תכליתו, אשר מורכבת מתכלית סובייקטיבית ותכלית אובייקטיבית כאחד. התכלית הסובייקטיבית עניינה בעיקרה בהיסטוריה החקיקתית של דבר החקיקה, ואילו התכלית האובייקטיבית עניינה בהיות הנורמה חלק ממכלול חקיקתי שלם, הכולל ערכים ועקרונות יסוד של שיטתנו המשפטית, ועל כן ההנחה היא כי גם נורמה זו נועדה לקדמם (ע"א 8570/06 פקיד שומה תל-אביב 5 נ' בז'ה (לא פורסם, 12.3.2009) (להלן: פרשת פקיד שומה תל-אביב); דנ"פ 10987/07 מדינת ישראל נ' כהן (לא פורסם, 2.3.2009); בג"צ 4769/90 זידאן נ' שר העבודה והרווחה, פ"ד מז(2) 147, 160 (1993); בג"צ 953/87 פורז נ' ראש עיריית תל-אביב-יפו, פ"ד מב(2) 309, 329 (1988)). השלב השלישי והאחרון הינו הכרעה בין פרשנויות שונות אותן הסעיף סובל, לפי שיקול דעתו של בית המשפט (ראו לעניין פרשנות ע"פ 5097/07 פחימה נ' מדינת ישראל (לא פורסם, 25.5.2009); פרשת פקיד שומה תל-אביב 5; אהרן ברק, פרשנות תכליתית במשפט 133-137 (2003)).

בחינת פרשנותם של סעיפי חוק אלה, לאור מתווה זה, מביאה למסקנה כי הפעלת סמכותה של הרשות המנהלית לשלילת זכויות סוציאליות משרתת את תכלית סעיף החוק. ראשית לשונו של החוק. זו פשוטה ומובנת, וממנה עולה כי מקום בו מוכח בפני רשות המנהלית כי גמלאי ו/או זכאי פלוני נמצא במאסר יכולה זו לשלול את זכויותיו הסוציאליות בהליך מנהלי.

כלומר, כאשר לרשות המנהלית נודע, כי גמלאי ו/או זכאי כלשהו נמצא במאסר "ומסכן הוא את תקציב המדינה" בסמכותה לפעול לשלילת זכויותיו הסוציאליות. בעוד שאם נודע לה כי גמלאי נושא משרה ציבורית ו/או ראש רשות ו/או סגנו נמצאים במאסר ואף הם "מסכנים את תקציב המדינה" הרי במקרים "ייחודיים" אלה אין לרשות המנהלית כל סמכות לשלול מהם את זכויותיהם הסוציאליות, זאת מאחר והמחוקק "דאג" שסמכות זו לשלול זכויות סוציאליות "מנבחרי עם אלה" תהיה אך ורק בידי בית המשפט. כמו גם, במקרה של זכאי משרד הביטחון הנמצא במאסר, בסמכות הרשות המנהלית לשלול זכויותיו הסוציאליות מהיום הראשון לכניסתו למאסר, בעוד שבמקרה של זכאי המוסד לביטוח לאומי, סמכותה של הרשות המנהלית לשלול את זכויותיו הסוציאליות הינה רק במאסר משלושה חודשים ומעלה.

אשר לתכלית האובייקטיבית של סעיפי חוקים אלה, אכן עקרונות היסוד של שיטתנו, ובפרט זכויות הפרט, חשובים הם, ויש לפרש לאורם את תכליתם של החוקים הסוציאליים. אך אל מול זכויות הזכאים נשוא הליכים אלו, עומדות זכויותיו של כל פרט ופרט לזכויות היסוד שלו ולקנינו, אשר גם לאורן יש לפרש את תכליתה של החקיקה דנן. כך שתכליתם האובייקטיבית של סעיפים אלה  הינה השגת איזון ראוי בין הבטחת תקציב המדינה כולו שנועד לציבור כולו  ולזכויותיו, לבין זכויות הגמלאי ו/או הזכאי לזכויות הסוציאליות אשר אמורה הרשות המנהלית לשקול את שלילת זכויותיהם הסוציאליות. לאיזון זה כיוון המחוקק, בראש ובראשונה, בקיומה של ביקורת שיפוטית על החלטות רשות המנהלית. סעיפי חוק אלה אינם משתלבים היטב במארג החקיקה, ואינם מקדמים את עקרונות היסוד של שיטתנו המשפטית. אי לכך, עצם נקיטת הליכי שלילת זכויות סוציאליות נגד הזכאים הנמצאים במאסר, עומדת כשלעצמה בסתירה לתכליתם של החוקים הסוציאליים. פרשנות זו של המדינה אינה יוצרת "הרמוניה תחיקתית" בין תכליתו האובייקטיבית ותכליתו הסובייקטיבית של הסעיף, בין החוקים הסוציאליים, ובין שיטת המשפט הישראלית בכלל. למעשה, האפשרות הפרשנית  היחידה שנותנת המדינה לסעיפים אלה, מביאה למסקנה כי המחוקק השחית מילותיו לריק, כבר בעת חקיקת חוקים סוציאליים אלה לפני עשרות שנים.

אנו סבורים כי ניתן להשיג את תכלית סעיפי חוק אלה השוללים זכויות סוציאליות דרך סעיפי חוק ספציפיים המצויים בחוקים הסוציאליים עצמם ויש לפעול על פי סעיפי שלילת הזכויות הסוציאליות בהקשר לסעיפים אלה בלבד בשעה שמדובר במאסר הנובע מהפרת חובה המוטלת על הזכאי בחוקים סוציאליים ספציפיים אלה בלבד ולא בכל מאסר שבינו לבין החוקים הסוציאליים הינו מקרי בלבד., וכך נאמר שם:

" קצין התגמולים רשאי לתת החלטה חדשה בכל בקשה אף אם ניתנה כבר החלטה סופית לפי סעיף 25, אם הוכח, כי ההחלטה הושגה על ידי מעשה או חדלה, המהווים עבירה פלילית..... ".

                                                                                                                                   ( ראה לדוגמא סעיף 25א (א) לחוק משפחות חיילים שנספו במערכה ( תגמולים ושיקום) תש"י 1950 וכן סעיפים דומים בחוקים הסוציאליים הנוספים, כמו, סעיף 35 לחוק הנכים ועוד ).

" אדם שמסר במזיד לקצין התגמולים או לועדת ערעור ידיעה כוזבת בעניין זכויותיו לפי חוק זה, דינו – מאסר עד שישה חדשים או קנס עד מאה וחמישים לירות או שני העונשים כאחד. אדם שבמרמה השיג תגמול לעצמו או לאדם אחר, דינו מאסר עד שני שנים. אין סעיף זה גורע מאחריותו הפלילית של אדם לפי כל חוק אחר ".

( ראה לדוגמא, סעיף 36 לחוק משפחות חיילים שנספו במערכה וכן סעיפים דומים בחוקים הסוציאליים הנוספים, סעיף 42 לחוק הנכים ועוד ).

אשר לכפל ענישה, בענייננו, מדובר בהליכים הננקטים על ידי גופים שונים, בית המשפט מחד ורשות המנהלתית מאידך. ניתן להדגיש כי לא קיים כל קשר בשיקולי בית המשפט במסגרת גזר דין הניתן בהליך פלילי נגד עבריין לבין שיקולי הרשות המנהלית, בהליך שלילת הזכויות הסוציאליות. כפי שיוסבר להלן, על זו האחרונה לא מוטלת כל חובה להפעיל שיקול דעת בכל החלטה לפי סעיפים אלה לשלילת זכויות סוציאליות, במנותק מהרשעת האדם בבית המשפט בגין אירוע פרטני. מעצם טיבו של ההליך. בית המשפט הגוזר את דינו של הנאשם, עושה זאת ביחס למעשה ספציפי בו הורשע ונסיבותיו, וכן נסיבותיו האישיות של הנאשם כולל עברו הפלילי, שיקולי הרתעה, שיקולים נורמטיביים ושיקולי גמול. ואילו רשות המנהלית באופן אוטומטי צריכה לשלול את הזכויות הסוציאליות, בשעה שנודע לה כי האדם במאסר. וזאת לצורך אחד בלבד והוא "הערכת המסוכנות" הנשקפת מצד אותו אסיר לציבור, דהיינו, ההוצאה התקציבית שמוציאה המדינה להמשיך ולהחזיק את האדם במאסר ומצד שני להמשיך לשלם לו זכויות סוציאליות אותם קיבל כדין.

ומכאן, לאופן בו מפעילה הרשות המנהלית את סמכותה לפי סעיפי חוק אלה. בית המשפט עמד על כך – בהקשרים שונים – כי רשות מנהלית אינה יכולה להפעיל את סמכותה ללא אמות מידה ברורות, ענייניות ושוות (בג"צ 59/88 צבן נ' שר האוצר, פ"ד מב(4) 705, 706-707 (1989); בג"צ 637/89 "חוקה למדינת ישראל" נ' שר האוצר, פ"ד מו(1) 191, 200 (1991); בג"צ 556/85 בסט נ' שר הביטחון, פ"ד לח(1) 177, 183-184 (1984)). דברים אלו יפים המה מקום בו מדובר בהענקת היתר או רישיון כלשהו או זכויות סוציאליות (בג"צ 570/82 נעמה – פרסום בשילוט בע"מ נ' ראש עיריית תל-אביב, פ"ד לז(3) 772, 778 (1983); בג"צ 59/83 כהן נ' ראש עיריית ירושלים, פ"ד לז(3) 318, 322-323 (1983); ע"א 256/88 שאול נ' ועדת המוניות (לא פורסם, 23.7.1989); ע"א 186/88 גוזלן נ' ועדת המוניות שליד משרד התחבורה, פ"ד מד(2) 334, 337-338 (1990)), כל שכן כאשר רשות מנהלית פועלת לשלול זכויות סוציאליות או לפסול היתרים שניתנו.

לפני פקיד הרשות המנהלית אשר מחליט לשלול זכויות סוציאליות, אין  כללים כלשהם המנחים אותו כיצד להפעיל את שיקול דעתו, קרי באלו נתונים מתוך עברו של האדם עליו להתחשב יותר או פחות, מה משקלם של נסיבותיו האישיות לצורך העניין, או סרגל כלשהו על פיו יחליט לכמה זמן ישללו הזכויות וכמה, אם וכאשר. כל אשר היה לפניו הייתה הידיעה שהאדם במאסר. כך התקבלו החלטות לשלול את זכויותיהם הסוציאליות של הזכאים הנמצאים במאסר. אך לא ברור מדוע, לדוגמא, זכויותיו של גמלאי צה"ל ו/או גמלאי שירות המדינה ו/או נכה ו/או הורה שכול ו/או אלמן, אלמנה נשללים עת כניסתם למאסר ואילו לגמלאי נושא משרה שלטונית ו/או ראש מועצה ו/או סגן ראש מועצה עת כניסתם למאסר לא נשללת מהם הגמלה. כמו כן לא ברור מדוע לזכאי הביטוח הלאומי נשללים התגמולים רק במאסר משלושה חודשים ומעלה ואילו לזכאי משרד הביטחון נשללים התגמולים ממועד כניסתו למאסר? וכי נתפלא כי במצב מעין זה לא נמצא רציפות ואחידות בהחלטות הרשות המנהלית?

ללא אמות מידה וכללים ברורים, אשר לאורם על הרשות המנהלית להחליט האם לשלול את הזכויות הסוציאליות, על פי סמכותה בסעיפי חוק אלה, הרי שהחלטותיה חוטאות בחוסר שוויון ולעיתים בשרירותיות מעצם טיבן, ונוגדות את כללי המינהל התקין (בג"צ 688/81 מיגדה בע"מ נ' שר הבריאות, פ"ד לו(4) 85, 91 (1982); בג"צ 297/82 ברגר נ' שר הפנים, פ"ד לז(3) 29, 34 (1983); בג"צ 720/82 אליצור אגוד ספורטיבי דתי סניף נהריה נ' עיריית נהריה, פ"ד לז(3) 17, 20 (1983)). נמצאנו כי ללא כלים אלו, האמורים להנחות את הרשות, אין היא יכולה להיכנס בדלת אמותיו של סעיפי חוק אלה, ולעשות שימוש בשיקול דעתה. רק לאחר שייקבעו כללים אובייקטיבים, ענייניים וברורים, תוכל זו לממש את סמכותה הכתובה עלי חוק, ולבוא בגדרי מתחם שיקול הדעת אשר התווה לה המחוקק. על כן, אני סבורה שדין סעיפי חוק אלה להתבטל.

ככל שההנחיות כלשהן קיימות לעניין המשך תשלום גמלה ו/או תגמולים לבני משפחת האסיר אכן מנחות את פקיד הרשות המנהלית, אף כי מדובר בצעד בכיוון הנכון מבחינת הרשות, בכך לא סגי, הואיל ומשקלם של השיקולים השונים נותר עמום כשהיה, לא גלוי, ועל כן החלטות הרשות לפי הנחיות אלו יהיו לעיתים שרירותיות כמו במקרים רבים. על כן נראה שהנחיות אלו אינן מעמידות קריטריונים ענייניים וברורים דיים לצורך הפעלת הסמכות המצויה בסעיפי חוק אלה, כדין.

יתרה מזו, בית משפט זה הביע את מורת רוחו לא אחת מכך שישנם נושאים שונים, אשר מעצם מהותם, על הרשות המנהלית לפעול להסדרתם, לכל הפחות, בחקיקת משנה. כך התייחס ברוח זו בית המשפט לנושא "דמי ההסכמה" שנגבו על ידי מינהל מקרקעי ישראל:

"...מוטב היה להכניס נושא זה, הנוגע לאינטרסים כלכליים של המדינה מחד ושל אלפי אזרחים מאידך, אל תוך מסגרת יותר פורמאלית, בדרך קביעת העקרונות עצמם בתהליך של חקיקה או לפחות של חקיקתֿ ֿמשנה תקינה, ולא רק בתוקף הסמכות לקבוע מדיניות קרקעית..." (ע"א 585/68 וייראוך נ' מינהל מקרקעי ישראל, פ"ד כג(1) 491, 494 (1969); ראו גם בג"צ 152/71 קרמר נ' עירית ירושלים, פ"ד כה(1) 767, 781 (1971);  בג"צ 178/71 קקון נ' המפקח על התעבורה, פ"ד כו(1) 141, 143 (1971); מכבי תלֿֿאביב אגודה לספורט ולהתעמלות נ' רשות השידור, פ"ד ל(1) 772, 781-782 (1976)).

דברים אלו יפים אף לענייננו, כאשר ראוי שנושא מהותי כמו שלילת זכויותיהם הסוציאליים של הזכאים להם כדין הנמצאים במאסר, לעיתים למספר שנים, יוסדר, לכל הפחות בתקנות, על כל המשתמע מכך. אציין עוד, כי הסדרת הנושא בצורה מידתית בחקיקת משנה תוך מתן הסמכות לבית משפט מוסמך, תוכל לתת מענה לטענות שונות אשר הועלו בדבר הפגיעה בזכויות יסוד של הזכאים אשר זכויותיהם הסוציאליות נשללו מהם, שכן זו, ככל שהיא קיימת, תיעשה על פי חוק ולשם תכלית ראויה, ההולמת את ערכיה של מדינת ישראל.

לא נוכל לסיים מבלי להתייחס לכך שהמטרה אינה מקדשת את האמצעים וכל פעולה של הרשות המנהלית חייבת להיעשות לפי כללי המינהל התקין, ותוך הקפדה על הגינות, סבירות והיעדר שרירותיות והפליה. משכך יעשה, תוכל הרשות המנהלית למלא את חובותיה המצויות בחוקים הסוציאליים, בדרך ראויה המשרתת את כלל הציבור  בישראל ( ראה רע"פ 3676/08 יניב זנו ואח' נגד מדינת ישראל, ניתן ביום 27/7/09 ).

משרד הביטחון מטפל באלה שנפגעו במהלך ועקב שירותם הצבאי ובמשפחות של חיילים שנספו במערכה. הביטוח הלאומי הוא ביטוח סוציאלי שמטרתו העיקרית לבטח מפני סיכונים של העדר בטחון סוציאלי הנגרמים כתוצאה מפגיעה בעבודה, אבטלה וממחסור הנובע מהפסקת או צמצום ההכנסה הרגילה. ככל אזרח, האסיר או העציר שילמו למוסד לביטוח לאומי, בטרם נכנסו "תחת כנפי המדינה" ( מאסר ), את דמי הביטוח הלאומי, וזכויותיהם צריכות להיות שרירות וקיימות ומופעלות הלכה למעשה ללא קשר לעובדת היותם שוהים במאסר, אלא אם בית משפט מוסמך שלל זכויות אלה.

חוק הביטוח הלאומי [נוסח משולב], התשנ"ה–1995, כולל הוראות השוללות זכויות ממבוטחים, שמן הדין לבטלן. סעיף 325 לחוק הביטוח הלאומי שולל תשלום כל גמלה ממי שנדון למאסר של 3 חודשים ומעלה כל עוד הוא במאסר. הטיעון הבסיסי להצדקת הגזרות האמורות הוא, שהאסיר חוסה תחת כנפי המדינה, המממנת את מחסורו, אולם בפועל אין דבר רחוק יותר מן המציאות. לכל היותר מדובר בסיפוק צרכים אלמנטאריים גרידא.

מי שמאושפז, להבדיל, בבית חולים וצרכיו מסופקים שם תקופה ארוכה, האם יעלה על הדעת לשלול ממנו למשך אותה תקופה את זכויותיו כזכאי במשרד הביטחון ו/או כמבוטח המוסד לביטוח לאומי? חברת ביטוח שהאסיר מבוטח בה, האם תשתמט מתשלום בגין אירוע מזכה אך ורק משום שהמבוטח שהה בזמן הרלוונטי בין כתלי הכלא? אגב, האם יש סבירות כלשהי בקביעה הקיימת כי סף שלילת הזכויות הסוציאליות הוא שלושה חדשי מאסר? ומדוע קביעה למאסר של שלושה חודשים ומעלה לא מצויה בחוק הנכים ובחוק משפחות שנספו במערכה?

חוק שירות הקבע בצבא הגנה לישראל (גימלאות ) (נוסח משולב) התשמ"ה 1985 וחוק שירות המדינה (גימלאות) (נוסח משולב) תש"ל 1970, חוק הביטוח הלאומי {נוסח משולב} התשנ"ה 1995, חוק הנכים ( תגמולים ושיקום ) תשי"ט – 1959 {נוסח משולב }, חוק משפחות חיילים שנספו במערכה ( תגמולים ושיקום ) תש"י – 1950 וחוק חוק נכי מלחמה בנאצים תשי"ד - 1954 כוללים הוראות השוללות זכויות מגמלאים שפרשו משירותם בצה"ל או מהשירות הציבורי ו/או מנכים ו/או מהורים שכולים ו/או מאלמנים ואלמנות וממבוטחים, הוראות דין אלה פוגעים לכאורה בזכויות יסוד ובזכויות סוציאליות ולאור חוק יסוד כבוד האדם וחירותו וכן לאור מטרת החקיקה הסוציאלית בישראל, מן הראוי לבטלם. כמו כן יש בהוראות דין אלה לכאורה, " ענישה כפולה על עבירה אחד" וכן  ענישה קולקטיבית ו/או הענשת חפים מפשע, בני המשפחה נענשים בגין מעשה אביהם, בבחינת "אבות אכלו בוסר ושיניי בנים תקהינה".

הטיעון הבסיסי להצדקת הגזרות האמורות הוא כאמור, שהאסיר או החוסה תחת כנפי המדינה, המממנת את מחסורו, אולם בפועל אין דבר רחוק יותר מן המציאות. טיעון בסיסי זה  מעורר שאלות רבות ותהיות רבות, הן במישור המשפטי והן במישור הערכי ומחייב טיפול שורש מעמיק מצד המחוקק במדינת ישראל וזאת על מנת להביא לביטולן של הוראות דין אלה מספר החוקים.

נשאלת גם השאלה אם טיעון בסיסי זה הוא ראוי בנסיבות העניין מדוע שטיעון בסיסי זה לא יחול גם על גמלאים נושאי משרה שלטונית ו/או ראשי מועצות וסגניהן, כפי שנאמר חוקים העוסקים בענייני קצבת גמלה לגמלאים אלה שאינם כוללים הוראה לעניין שלילת קצבת הגמלה במאסר.

האם סביר שמדינת ישראל, מטילה עונש של "פיצויים עונשיים" על חלק מהאסירים שהם: גמלאי עובדי המדינה ו/או גמלאי צה"ל ו/או נכי צה"ל ו/או נכי הביטוח הלאומי ו/או הורים שכולים ו/או אלמנים ואלמנות ( על פי חוק חיילים שנספו במערכה או חוק נפגעי פעולות איבה ) המרצים עונש מאסר ושלא תשולם להם קצבת הגמלה ו/או תגמולים ו/או תשלומים בעד תקופת המאסר, רק בגלל טענה בסיסית שהמדינה  ממנת את מחסורו בתקופת המאסר? מדוע שטיעון בסיסי זה לא יחול על כלל אסירי ישראל? מדוע שטיעון בסיסי זה לא יחול על אסירים שהם   גמלאי נושאי משרות בכירות בשלטון ו/או ראשי מועצות וסגניהם?

לעניין זה נוסיף ונציין עוד, כי אם "צורכי השעה" ( בעיות תקציב המדינה, הוצאות על אסירים במאסר ) מחייבים את "הטלת מס המאסר" אליבא דמדינה, יש לעשות זאת בשקיפות, ביושר ובהגינות אגב חלוקה נכונה של "הנטל" ( קביעת "מדרגות מס מאסר" ) בדרך של "הטלת מס מאסר" על כלל האסירים במדינת ישראל ולא בדרך "הטלתו" בסכומים של אלפי שקלים לחודש על שכבה צרה מאוד של גמלאים, נכים, הורים שכולים ואלמנים ואלמנות בעוד "שלשכבות הגבוהות" מוענק "פטור אוטומטי מתשלום מס המאסר".

מדוע לא יבוטלו הוראות חוק אלו השוללות זכיות סוציאליות מזכאים הנמצאים במאסר. וזאת עקב היות הוראות אלו סותרות את חוק יסוד כבוד האדם וחירותו ועקב אי עמידתם בתנאי "פסקת ההגבלה" .

לאור כל האמור לעיל, מן הראוי והצודק, יש לפעול כדי לבטל הוראות חוק אלו, מספר החוקים של מדינת ישראל.

סוף דבר, אנו סבורים שיש לבטל סעיפי חוק אלה ולהוציאם מספר החוקים של מדינת ישראל.

החתומים מטה, שאולי יצחק, הינו עו"ד, מוסמך לעבודה סוציאלית ומומחה לשיקום ובתו גב' נירית יצחק, הינה, עו"ד, עומדים לרשותכם בכל עת, ככל שיידרש, על מנת להסביר ו/או להוסיף ו/או להבהיר בנושא חשוב זה.

בברכה ובכבוד רב,

נירית יצחק, עו"ד                                                                                        שאולי יצחק, עו"ד

העתקים:  מר יוסי פלד, שר ללא תיק

                  מר רובי ריבלין, יו"ר הכנסת.

                  ח"כ, גב' אורלי לוי

                  ח"כ, מר ציון פיניאן

                  ח"כ, מר מוץ מטלון

                   רב אלוף, גבי אשכנזי, ראש המטה הכללי צה"ל.

                  מר מני מזוז,היועץ המשפטי לממשלה

                   מר עופר עיני יו"ר ההסתדרות החדשה

                   יו"ר ארגון נכי צה"ל

                   יו"ר ארגון יד לבנים

                   יו"ר ארגון נפגעי פעולות איבה

                   יו"ר ארגון הנכים בישראל

                   יו"ר ארגון גמלאי צה"ל

                   לשכת עורכי הדין בישראל

                   ארגון העובדים הסוציאליים בישראל